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社会对公安机关的交通管理部门(以下简称交警部门)在履行处理交通事故职责中作出的交通事故责任认定究竟为何属性,当交通事故责任认定出现偏差时,可以采取哪些救济措施,说得更明白一些,就是交警部门对交通事故责任的认定,是否行政行为,是否属于行政司法审查范围,争论已久。《中华人民共和国道路交通安全法》的颁布实施,并没有消除人们的困惑,反而使本已渐趋明朗的这场争论重陷以往的迷茫,而弄清这个问题,对于促进交警部门依法履行职责,正确地处理交通事故,有效地维护交通事故当事人的合法权益,有着十分重要的意义。笔者仅以道路交通事故处理为例,就个人对交通事故处理法律、法规的理解,结合多年来从事律师工作办理交通事故案件的经验和体会,谈谈对有关问题的粗浅看法。 《道路交通安全法》第七十三条虽然取消了“责任认定”的字眼,把国务院《道路交通事故处理办法》规定的“交通事故责任认定书”更名为“交通事故认定书”,并明确界定交通事故认定书作为处理交通事故的证据,但从该法条对交通事故认定书应载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任等内容的要求看,其实质还是对交通事故责任的认定,只是立法者不知出于何种考虑,而给它蒙上一层“证据”的面纱罢了。所以,本文在讨论有关问题时仍使用交通事故责任认定的概念。 一、关于交通事故责任认定的属性和作用 对这个问题,主要存在两种观点。 一种观点认为交通事故责任认定属于鉴定结论,理由是:交通事故责任认定是公安交警部门通过调查取证及一系列的技术鉴定等活动后,对当事人的交通行为与交通事故之间的因果关系作出的技术分析结论,它的核心是在调查取证、技术鉴定基础上的成因分析,反映的是交通事故形成的原因,认定的是当事人的行为在交通事故中的过错程度,起的是在追究交通事故当事人的行政责任、刑事责任、民事责任时的证据作用。持这种观点的主要是公安机关,特别是交警部门的同志。新颁《道路交通安全法》第七十三条,从字面上看似乎支持了这种观点。 另一种观点认为交通事故责任认定是行政行为,笔者持这种观点。因为依据现行的法律、法规和有关的司法解释,交警部门是享有交通安全管理权的行政机关,其依据职权作出的交通事故责任认定,作为追究交通事故当事人行政责任、刑事责任和确定民事赔偿责任的依据,直接关系交通管理相对人的人身权利和财产权益,具体地在以下方面与作为证据的鉴定结论存在明显区别: 1、行为的主体不同。鉴定结论是鉴定人员针对某个专门性的问题进行观察、分析、判断后所作的结论意见,所以作出鉴定结论的主体是对要求鉴定的问题具有专门性知识的人员。或者说,只要是掌握了某种专门性知识,取得相应鉴定资格的人员,都可以成为该专门性问题的鉴定人。而交通事故责任认定的主体只能是交警部门。 2、行为的权源不同。鉴定结论是根据委托鉴定人的要求作出的,鉴定事项、鉴定目的、鉴定材料等都由委托鉴定人提出,属于被动式行为。而交通事故责任认定是由交警部门依据法律的授权,对交通事故的事实进行一系列调查、取证活动并依据所获证据材料作出的,属于主动式行为。 3、行为的内容不同。鉴定结论的对象是解决某个专门性的技术上的问题,不涉及法律问题,一般只对事不对人。比如法医鉴定结论,回答的只是被鉴定人的损伤如何形成、损伤程度、是否致残、伤残等级、死者死因等这些技术上专门性的问题,并不能回答损伤何人造成,致害人的过错程度,应负何种责任这样的法律问题。而交通事故责任认定顾名思义,是对交通事故当事人所负责任进行确定,它回答的不仅仅是技术问题,更主要的是法律问题,就象持第一种观点的同志所说的,是专门对当事人在交通事故中的过错程度所作的法律上的认定,这正是确定当事人应负交通事故责任的前提和基础。 4、法律特征不同。证据是能够证明案件情况的事实。尽管证据有多种表现形式,但它们都有一个共同的特征,即反映的都是案件事实本身,是一种客观存在,客观性是证据的最基本的属性,即使鉴定结论要求鉴定人员根据对鉴定材料的观察、分析,提出结论性的意见,带有一定的主观性,也仅限于对客观存在的事实进行判断和评价,表现为鉴定人员的具体的、感性的认识。证据只有真实与否之分,没有对错之别(鉴定结论除外),而交通事故责任认定则是交警部门通过对案件事实进行一系列调查活动,在询问当事人、证人,现场勘查,物证提取,痕迹检验和技术鉴定等事实调查的基础上进行交通事故成因分析,进而认定当事人在交通事故中的过错程度,划分和确定当事人的交通事故责任,事实调查是一种手段,认定当事人的责任才是目的。所以,交通事故责任认定是一种抽象的、理性的、认识的东西,它会随着人们观察问题的角度不同、对客观存在认识的程度不同、甚至思想感情不同等主观因素而发生变化,产生正确与错误的不同认定结果。 把交通事故责任认定界定成证据,从逻辑上也说不通。如果交通事故责任认定是证据的话,那么作出交通事故责任认定的交警单位就成了证人,根据“证人不可替代”的原则,其应当在之后的行政处理、民事调解和刑事追究等工作中回避,这又和现行法律、法规对交通事故管辖的规定产生了矛盾。 5、所起的作用不同。鉴定结论作为法定证据的一种,起的是证明案件某一方面事实的作用,且在证据分类中属于间接证据,不能单独证明案件事实,须与其他证据放在一起综合审查比对,查证属实后才能作为认定案件事实的依据。而根据《道路交通安全法》和国务院《道路交通安全法实施条例》、最高人民法院《关于审理交通肇事案件具体应用法律若干问题的解释》等法规文件的规定,交通事故责任认定直接作为确定交通事故当事人行政责任、刑事责任和民事责任的依据,交通事故责任认定一经作出即发生法律效力,非依法定程序予以撤销,其作为处理交通事故依据的效力便是排他的。 二、交通事故责任认定中存在的主要问题。 《道路交通安全法》虽然设置了交通事故处理专章,并在第七十三条规定交警部门应当根据交通事故现场勘查、检验、调查情况和有关的检验、鉴定结论,及时制作交通事故认定书,载明交通事故的基本事实、成因和当事人的责任,作为处理交通事故的证据;在第七十六对交通事故民事赔偿责任的确定作了原则性的规定,但没有对如何认定当事人的交通事故责任作出规定。国务院《道路交通安全法实施条例》虽然在第九十一条规定“公安机关交通管理部门应当根据交通事故当事人的行为对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度,确定当事人的责任”,一定程度上缓解了国务院原《道路交通事故处理办法》第十七条、第十八条、第十九条等责任划分条款由于某些名词术语,如“违章行为与交通事故之间的因果关系”、“违章行为在交通事故中的作用”、“违章行为造成交通事故”等的立意不清所带来的矛盾和问题,但仍由于规定过于笼统,在实践中难以正确操作。尤其是《道路交通安全法》第七十六条第一款第(二)项规定“有证据证明非机动车驾驶人、行人违反道路交通安全法律、法规,机动车驾驶人已经采取必要处置措施的,减轻机动车一方的责任”,却没有规定非机动车驾驶人或行人的什么样的违规行为减轻机动车驾驶人的责任,加上《道路交通安全法》第四十二条对没有限速标志路段的“安全车速”未作具体规定,《实施条例》也只是在第四十五条规定了没有道路中心线和同方向只有1条机动车道的道路机动车的最高行驶速度;在第四十六条规定了几种异常情形下机动车的最高行驶速度,对同方向有多条机动车道且没有限速标志的道路,机动车怎样保持安全车速也没有规定,在许多方面没有吸收国务院原《道路交通管理条例》和《道路交通事故处理办法》的成功经验和合理内容,使有些规定变得模糊不清,这就很容易导致交通事故责任认定上新的混乱局面。 无法则的认定方式,使交警部门对交通事故案件的调查工作变成了走过场,确认事故车辆行驶轨迹、行驶速度、发现危险点距离、车辆的碰撞切入角,驾驶员避让措施、精神状态,行人的行走轨迹、行走速度,伤亡人员的碰撞部位和形成机理等涉及事故原因的重要事实的步骤和程序被大大简化了,代之以简单地枯燥地寻找、罗列违章行为,对号入座了事。 笔者就曾办过这样两起交通事故案件: 案件一(新交法实施前的案件):某县电站职工林某在上班途中横穿没有划分车行道和人行道,也没有标示中心线的县际公路时,因避让对面(以林某原行走方向判断,下同)开来的一辆龙马车在路中驻足,被后面刚转过一有严重视线障碍的弯道急驰而来的中巴车撞伤,经送医院抢救无效死亡。县交警部门以林某在车辆临近时横穿公路,没有让在本道上行驶的中巴车先行,其行为违反《道路交通管理条例》第六十三条第(二)项规定,造成交通事故为由,认定林某负事故的主要责任;中巴车驾驶员行车未确保安全,违反《条例》第七条规定,负事故的次要责任。 笔者两次到现场查看、丈量地形、路况、痕迹,寻访事故的目击证人和知情者,获多名证人反映当时中巴车驾驶员身上散发出浓重的酒味,系酒后开车的情况,并根据中巴车留在现场的制动拖印计算出中巴车的行驶速度达到60多公里/小时(交警部门对以上情况均未予以查证),于是向上级交警部门提出了中巴车驾驶员酒后开车,且在视线存在障碍,窄路急弯的路段超速行驶,遇交会车和前方行人的情况时惊惶失措,采取措施不当,其行为违反了《道路交通管理条例》第二十六条第(六)项、第三十六条第(二)项、第四十九条第(二)项的规定,是造成本事故的直接和根本的原因,应负事故的全部责任;林某虽有在对面来车己经临近的时候横穿公路(尚不